再认识政府绩效评价

　　 　一、 政府绩效评价：目的和作用

　　随着政府管理体制创新的推进，许多国家纷纷建立和实施了政府绩效评价制度。纵观政府绩效评价实践，其评价的目的(作用)如下：

　　1. 促进政府问责

世界银行专家库赛克和雷斯特认为，一个好政府不仅需要完善的人力资源体系和财政体系，而且需要完善的问责体系和绩效反馈体系。这表明，政府问责与绩效评价是建设好政府的两个重要内容。这两个内容并非相互独立的，而是互有影响。实施政府问责制，客观上需要一个政府信息的提供机制;而政府绩效评价则可以向议会和公众提供客观、可靠的政府绩效信息，促进政府问责。尤其是问责主体(社会公众)与问责对象(政府)之间存在着委托—代理关系的情况下，政府绩效评价的这一作用就显得更为重要。

　　2. 完善政府决策和管理

　　作为一个有效的信息反馈系统，政府绩效评价不仅可以向议会(人大)和公众提供客观、可靠的政府绩效信息，促进政府的问责;而且可以向政策制定者和一线的管理者提供经验与教训的反馈，改进政府的决策与管理。就是说，政府绩效评价提供关于政策(或服务)绩效的客观信息，这些信息可用来强化政府管理和为决策提供依据，促进政策目标的实现。

提高政府决策水平，使政府决策科学化，是当今世界的发展趋势。政府绩效评价正是实现传统的经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环。政府绩效评价可以适时提供信息，它能告诉决策者，什么是有效的措施，这些措施在什么条件或背景下有效，以及为什么有效。这些信息能够帮助决策者判明每项政策的价值，决定投入政策资源的优先顺序和比例;能够帮助决策者确认各项政策的实际效益和效率，为政策的延续、调整或中止提供重要的依据。

　　3. 改进政府激励

　　在传统的管理体制下，政府管理强调的是依靠制度与规则进行管理，与此相适应，政府激励强调的是诚实和遵纪守法，并以此对政府工作进行奖罚。这种管理机制，使政府工作人员只关注于制度规则而不注重结果。这种激励导致了平庸和浪费，使得公共服务的供给迟缓并滋生低效率的行政。

　　二、政府绩效评价：分析和界定

　　1. 绩效评价的对象与内容

政府绩效评价的对象是政府机构及其运作绩效，政府绩效评价的对象既可以是政府组织或部门，也可以是公共政策、计划或项目。对政府组织或部门进行绩效评价，往往需要关注政府制度、结构与过程，而对公共的项目、计划或政策进行评价，往往要更多地关注结果。

公共政策、计划和项目产生的结果主要包括了“效率和效果”。其中，“效率”意味着“从给定的投入得到最大的产出”或“用最小的成本来达到目标”，它表达的主要是投入和产出的关系;而“效果”则衡量的是项目或政策目标的实现程度，它表达的主要是产出与成效之间的关系。可以看出，效率告诉我们如何用最小的努力来达到目的，而效果则告诉我们工作努力的方向，二者相辅相成，共同构成为政府绩效评价的两个核心的内容。

　　2. 绩效评价的性质与方法

如上所述，政府绩效评价是对政府活动的效率和效果的一种实证性的研究。这种实证研究包含两层含义：其一是绩效监测(测量)，主要任务是监测与报告相关的绩效信息;其二是评价分析，主要任务是分析绩效或结果变化的原因，总结经验与教训，并提出改进的建议。就是说，绩效评价既要知其然，又要知其所以然。正是由于这一特点，绩效评价被称为“评价研究”。

　　3. 绩效评价主体

政府绩效评价的主体既可以是官方的(政府内部的组织或个人)，也可以是非官方的(如政府外部的研究机构、学术团体、高等院校、专家学者等)。但是，无论是官方评价主体，还是非官方的评价主体，都应当具有独立性。因为没有独立性，就无法保证绩效评价的客观性与可靠性。在这里，独立性不仅要求评价的机构独立，而且要求评价行为独立、免受外来影响和避免利益冲突。

独立性并不意味着孤立性，评价人员、项目管理人员、工作人员和受益人之间的互动能够提高评价的效果与用途。因此，开展独立评价并不排斥公民和社会的参与。相反，为了保证绩效评价的科学性，它需要广泛的公民和社会参与。

　　4. 绩效评价系统

政府绩效评价既是一种实证性的研究，也是一个管理控制系统。

当然，绩效评价系统由绩效测量(监测)、绩效评价和结果运用三个部分构成，并不妨碍它们可以有各自不同的主体，如绩效测量通常由项目或机构的管理部门实施;绩效评价的主体可以是项目或机构内部的(如政府内部的评价机构)，也可以是独立的第三者(如政府外部的研究机构、学术团体、咨询公司等)，还可以是社会参与式的;结果运用的主体则是各种利益相关者，如政策制定项目者或项目管理者、社区居民等。所以，如果将政府绩效评价视作为一个系统，那么绩效评价的主体就应该是多元化的主体。这种多元化的主体既包括了评价机构，还包括了主要的利益相关者。

　　三、简短结论

　　通过对政府绩效评价的目的、性质、特点与方法进行分析和研究。基本的结论如下：(1)政府绩效评价的目的(或作用)主要是促进政府问责，完善政府决策、管理和改进政府的激励。(2)为了实现上述的评价目的，政府绩效评价需要具有科学性和实证性，换句话说，政府绩效评价应是对政府活动的效率和效果的一种实证性研究分析，这种实证性研究一方面是绩效监测(或测量)，主要任务是监测与报告政府政策或项目的绩效信息，另一方面是评价分析，主要任务是分析项目绩效产生变化的原因，总结经验与教训，并提出相应的改进建议。(3)政府绩效评价既是一种实证性的研究，也是一个管理控制系统，作为一个管理控制的系统，政府绩效评价的主要职能是，监控政府战略与规划的实施，以确保政府战略的实现。