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    财政专项扶贫资金的管理与使用

      作者:无   来源: 西安区财政局   点击:

    财政专项扶贫资金的管理与使用

                                               省财政厅农业处

                         2017124

     

    财政专项扶贫资金是财政支持脱贫攻坚的主要手段,是撬动社会力量广泛参与脱贫攻坚工作的重要途径。财政专项扶贫资金使用成效直接反映财政部门在脱贫攻坚中的职能作用发挥情况。对此,各级财政部门高度重视财政专项扶贫资金使用和管理,不断改进和完善相关措施。2017316日,财政部会同国务院扶贫办等国家六部委印发了《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔20178号),2017421日,省财政厅会省扶贫办等五部门参照国家的办法印发了《黑龙江省财政专项扶贫资金管理办法》(黑财农〔201725号,以下称办法),这两个办法都是根据脱贫攻坚需要,对过去办法和措施的进一步改进和完善。

        一、财政专项扶贫资金的概念、性质、使用原则和支出方向

    财政专项扶贫资金是中央和地方各级财政通过一般公共预算安排的支持市、县主要用于精准扶贫、精准脱贫的财政资金,与水利专项资金、农村危房改造资金、农机购置补贴资金等专项资金一样,是有指定用途的,主要用于扶贫发展、以工代赈、少数民族发展、国有贫困林场扶贫四个支出方向(扶贫贷款贴息已并入扶贫发展支出方向中),必须单独核算、专款专用、不能挪作他用。

    按照规定,财政专项资金均属于专项转移支付范畴,近年来,中央财政根据脱贫攻坚需要,将财政专项扶贫资金逐步划入一般性转移支付范畴,财政专项扶贫资金财力性的特点日趋鲜明。但即使是这样,财政专项扶贫资金专项的特质也没有完全褪去,使用上仍有明确的与建档立卡结果相挂钩的方向约束。

    二、财政专项扶贫资金和财政扶贫资金的区别

    狭义上的财政专项扶贫资金是指专门用于建档立卡贫困群体脱贫攻坚的财政性资金。广义上的财政扶贫资金是个大概念,包括的内容也比较多,不仅包括财政专项扶贫资金,还包括其它渠道用于脱贫攻坚的财政专项资金。如:教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业专项资金,饮水安全、农村危房、村屯道路等农村基础设施建设专项资金,支持金融保险的贴息和风险补偿金,以及扶持产业发展的各类专项资金

    三、省里对市县安排财政专项扶贫资金的要求

    办法第二章第五条规定:省级财政依据本地脱贫攻坚需要和财力情况,每年预算安排一定规模财政专项扶贫资金,并切实加大投入规模。

    按照这一规定,省、市、县三级财政都要安排一块财政专项扶贫资金用于脱贫攻坚。中央对省年终要纳入绩效考评。过去要求的是逐级配套,现在对贫困县的配套已经取消,中央对省的配套虽然没有硬性要求,但列入了绩效考评范围,不安排相应资金(实际上就是配套)或安排不足,年终考评就不得分,所以各省必须安排,市县财政也要克服困难,按照落实脱贫攻坚的主体责任、事权划分和中央统筹、省负总则、市县抓落实的工作机制,力争安排一块资金,增强当地脱贫解困财力保障能力。

    四、关于财政专项扶贫资金分配与下达

    办法第二章第七条规定: 财政专项扶贫资金主要按照因素法进行分配。资金分配的因素主要包括贫困状况、政策任务和脱贫成效等。贫困状况主要考虑各市县贫困人口规模及比例、贫困深度、农民人均纯收入、地方人均财力等反映贫困的客观指标,政策任务主要考虑国家扶贫开发政策、年度脱贫攻坚任务及贫困少数民族发展等工作任务。脱贫成效主要考虑扶贫开发工作成效考核结果、财政专项扶贫资金绩效评价结果、贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作成效等。

    20179月,《中共黑龙江省委办公厅 黑龙江省人民政府办公厅关于印发<建立财政专项扶贫资金安全运行机制>的通知》(厅字〔201776号)明确规定:省扶贫办、省发改委、省民委、省林业厅等部门按照国家关于细化预算编制、提高年初预算到位率的有关规定和资金分配下达时限要求,结合可分配资金情况,按照不同的因素法,分别提出各自管理的扶贫资金分配意见,省财政厅进行审核,由各部门分别与省财政厅联合履行审批程序,报省政府审批后,由省财政厅下达资金。

    1.扶贫发展资金和以工代赈资金的分配因素。主要包括贫困状况、任务目标和脱贫成效3个因素,权重分别为70%20%10%

    2.少数民族发展资金的分配因素。主要包括建档立卡少数民族贫困村脱贫攻坚、扶持人口较少民族发展、兴边富民行动、特色村镇保护与发展4个因素,权重分别为50%25%10%15%

    3.国有贫困林场扶贫资金的分配因素。主要包括职工年均收入、林场收支状况、森林资源基础、人力资源基础、基础实施和生产条件、发展能力6个因素,权重分别为28%27%8%8%20%9%。按照《国有贫困林场界定指标与方法》,评定贫困林场得分顺序,确定年度扶持贫困林场个数。

    每年分配资金选择的因素和权重,根据当年脱贫攻坚工作重点和任务适当调整。

    五、关于财政专项扶贫资金支出范围

    各市县应按照国家和省扶贫开发政策要求,结合本地扶贫开发工作实际情况,围绕培育和壮大特色优势产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面,因户施策、因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。

    办法第三章第八条已经明确:培育和壮大特色优势产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面可以使用财政专项扶贫资金。一般来讲,就是财政专项扶贫资金主要用于建档立卡贫困村(户、人口)产业发展和农村基础设施建设。

    目前看,增强自我发展能力主要是通过发展产业,增加收入来实现,建档立卡贫困户可申请扶贫小额信用贷款解决产业发展资金短缺问题(金融机构规定:有意愿贷款、年龄在65周岁以下,所贷资金不能用来盖房子、娶媳妇、还债以及用于吃喝等与增收脱贫无关的支出),贷款发生的利息由县级财政予以全额据实补贴,风险补偿金由县级负责建立。资金来源:国定贫困县通过省级砍块下达的财政专项扶贫资金、贫困县统筹整合用于扶贫的涉农资金和地方自有财力安排;非国定贫困县通过省级砍块下达的财政专项扶贫资金和地方自有财力安排。

    同时,建档立卡贫困地区教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业支出原则上从现有资金渠道安排(其中,雨露计划中农村贫困家庭子女初中、高中毕业后接受中高等职业教育,对家庭给予扶贫助学补助的事项除外),原通过财政专项扶贫资金用于上述社会事业事项支出的不再继续安排。

    六、关于项目管理费的提取

    办法第三章第九条规定:县级财政根据扶贫资金项目管理工作需要,从省下达的中央财政专项扶贫资金中,按最高不超过1%的比例据实列支项目管理费,并由县级安排使用,不足部分由县级财政解决。这条规定有两个问题需进一步明确:

    一个是钱从哪出,怎么提的问题。办法已经明确了,钱从省下达的中央财政专项扶贫资金中列支。不能从省级财政安排的专项扶贫资金列支,也不能从中央财政和省级财政安排的合计数中扩大范围计提。

    项目管理费不仅不能超范围、超比例提取,发生结余要归还原渠道统筹使用。

    二是钱往哪些方面用。办法明确:项目管理费专门用于项目前期准备和实施、资金管理相关的经费开支。前期准备费用包括立项评估、项目可研、方案编制等环节发生的费用,项目实施和资金管理费用包括检查验收等方面发生的费用。目前,项目管理费使用问题比较普遍的是,将项目管理费用于单位差旅费、办公费、交通费和邮电费等与项目管理无关的基本支出,这是不允许的。建议比较宽泛,把握不准的费用最好不要列支,用县里的自有资金解决。

    七、关于财政专项扶贫资金支出范围的几项禁止性规定

    办法第三章第十条规定:财政专项扶贫资金(含项目管理费)不得用于下列各项支出:

    (一)行政事业单位基本支出;

    (二)交通工具及通讯设备;

    (三)各种奖金、津贴和福利补助;

    (四)弥补企业亏损;

    (五)修建楼堂馆所及贫困林场棚户改造以外的职工住宅;

    (六)弥补预算支出缺口和偿还债务;

    (七)大中型基本建设项目;

    (八)城市基础设施建设和城市扶贫;

    (九)其他与脱贫攻坚无关的支出。

    这九条负面清单是财政专项扶贫资金管理办法明令禁止的。

    此外,关于财政支持金融扶贫问题有三个方面须认真把握:

    一是财政专项扶贫资金支持金融扶贫,不能以政府,也就是财政风险兜底为前提,金融机构必须相应承担一补风险责任。

    二是要取得财政支持,金融机构应满足两个条件:第一是明确风险由政府和金融机构分担比例,不得将风险补偿金混同为担保金使用;第二,贷款对象必须精准,也就是必须是建档立卡贫困户。同时,要注意贫困户贷款给企业或合作社用的问题。“民贷企用”,三年后贷款到期,整个利益链就可能会断掉,脱贫成果不可持续,甚至发生信贷风险。

    三是根据有规定,中央和省级财政专项扶贫资金或纳入贫困县整合范围的各项资金不得用于融资平台或基金。主要理由:第一是这些资金最终要落到具体项目建设上,特别是目前正处于脱贫攻坚的重要时期,时间紧,任务重。资金来不及分身,也不能分散使用。第二是基金投资往往具有项目遴选难、投资时间长、程序比较复杂的特点,适合支持中长期发展,不适合解决近几年脱贫攻坚的迫切需要(拿不准的,可以用地方财政安排的资金现行先试)。

    八、关于资金下达时间

        (一)国家对省下达资金的时间要求

    《预算法》第五十二条规定:各省接到中央一般性转移支付和专项转移支付后,应当在三十日(自然日,不是工作日)内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。

    按照国家对省财政专项扶贫资金绩效评价办法,省级财政30日内将中央财政专项扶贫资金下达到市县,单项考评得满分。

        (二)对市县下达资金的时间要求

    《预算法》第五十二条规定:县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。

    按照省扶贫办 省财政厅《关于印发<黑龙江省财政专项扶贫资金(发展资金)使用与管理实施细则>的通知》(黑政扶组办联字〔20156号)第八条要求,县级政府应在资金到县(市、区)后30日将资金落实到具体项目上。这项规定在黑财农〔201725号的资金管理办法中没有明确,但也没有明确废止,所以应继续执行。

    按照《中共黑龙江省委办公厅 黑龙江省人民政府办公厅关于印发<建立财政专项扶贫资金安全运行机制>的通知》(厅字〔201776号)要求,县级政府要在省级砍块下达的财政专项扶贫资金到县(市、区)、林场之日起45日内,将加盖公章的项目计划及备案文件分别报省、市(地)扶贫、发改、民族宗教、林业和财政部门备案。

    九、关于结余结转资金

    《预算法》规定:各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理。

    《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预[2015]15号)规定:上级财政专项转移支付结转结余资金中,预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金,由下级财政交回上级财政统筹使用;未满两年的结转资金,同级财政可在不改变资金类级科目用途的基础上,调整用于同一类级科目下的其它项目。

    预算已分配到部门并结转两年以上的结余资金,由同级财政收回统筹使用。收回的结转结余资金,作为权责发生制核算事项,应在两年内使用完毕。专项转移支付结转资金交回、收回或用途调整有关情况应及时汇总报送上级财政部门和业务主管部门备案。

    十、关于资金监管主体与责任

    办法第四章第十六条规定与财政专项扶贫资金使用管理相关的各部门,根据职能分工履行财政专项扶贫资金使用管理职责。具体在相应环节,各有关部门的职责应该是:

    资金分配环节:中央财政专项扶贫资金下达和省本级预算安排规模确定后,由省扶贫办、省发改委、省民委、省林业厅等部门分别商省财政厅拟定财政专项扶贫资金各支出方向资金的分配方案,上报省政府审定。

    资金拨付环节:省财政厅根据省政府审定的分配方案下达资金。市县财政部门接到省级下达的中省财政专项扶贫资金后,按相关要求拨付资金。

    预算执行环节:《预算法》规定:各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责。

    同时,办法第四章第十六条规定各级扶贫、发展改革、民族、林业等部门负责资金和项目具体使用管理、绩效评价等工作,按照权责对等原则落实监管责任。

      此外,《中共黑龙江省委办公厅 黑龙江省人民政府办公厅关于印发<建立财政专项扶贫资金安全运行机制>的通知》(厅字〔201776号)规定:县级扶贫、发改、民族宗教、林业等部门组织项目验收。

    监督检查环节:办法第四章第十六条规定各级扶贫、发展改革、民族、林业等部门负责资金和项目监督检查等工作。各级财政、扶贫、发展改革、民族、林业等部门应配合审计、纪检监察、检察机关做好资金和项目的审计、检查等工作。同时,应配合专员办做好有关工作。

    此外,《中共黑龙江省委办公厅 黑龙江省人民政府办公厅关于印发<建立财政专项扶贫资金安全运行机制>的通知》(厅字〔201776号)规定:强化审计监督。组织省、市、县审计机关三级联动。对省扶贫开发工作重点县落实扶贫政策措施和扶贫资金审计实施重点推进,确保每2年审计一次。对有贫困村和贫困人口的市、县,也要有计划地纳入审计监督范畴,确保扶贫审计无死角、全覆盖。

    责任追究环节:办法第四章第二十条规定各级财政、扶贫、发展改革、民族和林业等部门及其工作人员在财政专项扶贫资金分配、使用管理等工作中,存在违反本办法规定,以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,按照《中华人民共和国预算法》、《公务员法》、《行政监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等国家有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

    此外,《中共黑龙江省委办公厅 黑龙江省人民政府办公厅关于印发<建立财政专项扶贫资金安全运行机制>的通知》(厅字〔201776号)明确:各级纪检监察部门负监督责任,按照管理权限对财政专项扶贫资金分配使用负有主体责任、监管责任的地方和部门履行监督执纪问责职责。主要监督对象是:在财政专项扶贫资金分配、使用等各个环节负有主体责任、决定和监管责任、使用和监督责任的单位、部门,以及具体负责实施的国家公职人员和农村基层组织工作人员。

    十一、关于公开公示

    公示公开是宣传政策、民主决策、阳光操作、接受监督、完善政策和倾听各方意见的最好途径,通过公开公示让群众清楚、明白有关事项和群众关注、反映强烈的热点问题。脱贫解困工作事关贫困群体切身利益,反应政策实施效果,哪些应该干,那些不应该干,谁该享受政策,谁不应该享受政策,群众是最好的监督群体,也最有发言权。目前,政府和部门预决算已经全面公开,财政专项资金的管理和使用也必须公开,一些涉及到贫困群体切身利益的事项必须通过公示接受社会各界和广大群众广泛监督,以确保政策落实过程中公正合理,符合受援群众改善生产生活条件需求。这一点,在中央对省的财政专项扶贫资金绩效考评中已经做出明确要求,而且占有相当分值。省对县的考评也将全面推进公开公示制度作为一个重要评价内容。要及时将脱贫政务、资金下达、政策文件、管理制度、资金分配结果、资金对应项目、补贴对象等信息在政府网站等媒体及时向社会公开,接受社会监督。

    各地要及时向省财政厅上报有关信息公开公示情况,省厅将定期在全省通报有关情况。

    十二、关于财政专项扶贫资金绩效考评

    绩效评价是对资金使用效果的科学评估。按照建立现代预算管理制度的基本要求,整个预算要体现预算安排有目标、预算执行有监督、执行结果有评价、评价结果有应用的原则,通过绩效评价,进一步完善以评价结果为导向的资金分配机制,解决干与不干、干好干坏照样得资金的弊端。2017年,省里将及时公开各地绩效考评情况,特别是国定贫困县和片区县,将财政专项扶贫资金绩效考评结果折成一定分值纳入到省委、省政府对市县党委政府的考评体系中。

    十三、关于现行办法的执行

    办法第五章第二十三条规定:办法施行后,《省财政厅  省扶贫办关于印发<黑龙江省财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(黑财农〔2012131号)同时废止。《省扶贫办  省财政厅关于印发<黑龙江省财政专项扶贫资金(发展资金)使用与管理实施细则>的通知》(黑政扶组办联字〔20156号)、《省民委  省财政厅关于印发<黑龙江省少数民族发展资金和项目管理实施细则>的通知》(黑族发〔201543号)、《省民委  省财政厅关于对<黑龙江省少数民族发展资金和项目管理实施细则>进行修订的通知》(黑族发〔201617号)、《省发改委关于加强以工代赈管理工作的意见》(黑发改地区〔201548号)中有关规定与本办法不符的,执行本办法。

    据此,《省财政厅  省扶贫办关于印发<黑龙江省财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(黑财农〔2012131号)整体废止,所有规定自然废除。其余的办法应属于局部条款废止,与本办法不符的,执行本办法。如:关于执行报账制和国库集中支付制度问题。《财政部 发展改革委 国务院扶贫办关于印发<财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(财农〔2011412号)第二十三条要求,财政专项扶贫资金实行报账制管理,分账核算,负责报账的具体层级由各省(自治区、直辖市)自行确定。我省制定资金管理办法,《省财政厅 省扶贫办关于印发<黑龙江省财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(黑财农〔2012131号)第三十条要求,市县本级财政专项扶贫资金项目实行报账制管理,分账核算。市县财政部门依据有关制度行使报账制资金核算管理和项目审查监督。

    2017年中央六部委和省里五部门出台的财政专项扶贫资金管理办法均没有再提及财政专项扶贫资金项目实行报账制管理,分账核算的报账制要求。只明确财政专项扶贫资金的支付管理,按照财政国库管理有关规定执行。所以,我们应该按新办法执行。

     

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